142回衆議院・安全保障委員会

岡田委員　民友連の岡田克也です。

きょうは大きな項目にいたしまして三点御質問したいと思っております。第一点は、シビリアンコントロールの基本論についててあります。第二点が、自衛隊幹部の国会答弁について。そして、第三点が、防衛庁設置法の解釈についてであります。

この中で、シビリアンコントロールの基本論と自衛隊幹部の国会答弁につきましては、これは基本的な議論でございますので、大臣に御答弁をいただきたいというふうに思います。設置法の議論につきましては、法律の解釈その他が出てまいりますので、政府委員、それから内閣法制局の方を中心にお答えいただいても結構だと思います。もちろん、大臣の御答弁を封ずるものではございませんので、適宜御答弁いただきたいと思います。

そこで、シビリアンコントロールという言葉がよく聞かれるわけでございますが、私、予算委員会でもこのことについて総理や長官にもお聞きをしたわけでございますが、まずシビリアンコントロールというものは一体何なのか、どういうふうに長官はお考えなのか、お答えをいただきたいと思います。

久間国務大臣　シビリアンコントロールというのは、政治が軍事に対して優先する仕組みといいますか、そういう制度を指しておるのだと思っております。

岡田委員　従来の「政府のシビリアン・コントロールについての考え方」においても、「政治の軍事に対する優先が、民主主義国家においても、是非とも確保されねばならないものであることはいうまでもない。」というところから始まっておりまして、シビリアンコントロールというのは、基本的に政治の軍事に対する優先の問題である、こういうふうに考えておりますし、今の長官の御答弁もまさしくそういうことだったと思います。

それでは、軍とか軍事ということになるわけですけれども、日本に当てはめた場合に、それは具体的には防衛庁ということになるのか、あるいは自衛隊――自衛隊といっても、自衛隊法の定義で言う自衛隊というのは非常に広い概念でございます。長官もその自衛隊の一部ということになるわけですけれども、もう少し狭い意味での陸海空を中心とした実力組織といいますか、そういう意味でのことを言っているのか、あるいは防衛庁全体をここで言う軍事というときに指すのか、いずれなのでしょうか。

久間国務大臣　防衛庁と自衛隊というのは別の組織じゃございませんで、同一の防衛行政組織であるわけです。

防衛庁と言うときには、比較的、陸海空各自衛隊を管理運営することなどを任務とする行政組織体としての面からとらえて言うのが普通のようでございまして、自衛隊と普通言う場合には、我が国の防衛などを任務としますいわゆる部隊行動を伴う実力組織という面からとらえるときに自衛隊と言っておるわけでございますから、シビリアンコントロールと言うときには、結局、全体を指すのじゃないかと思うわけです。

それで、先ほど委員は防衛庁長官もと言われましたけれども、私と政務次官は自衛隊員じゃないわけでございまして、たしか事務次官から下が自衛隊員になっているのじゃないかというふうに思います。

岡田委員　最後に長官がおっしゃったことは、自衛隊法二条の定義で、「この法律において「自衛隊」とは、防衛庁長官及び防衛政務次官並びに防衛庁の事務次官及び参事官並びに防衛庁本庁の内部部局、防衛大学校、防衛医科大学校、」統幕会議云々かんぬん、「その他の機関を含むものとする。」ということで、多分長官も自衛隊法上は自衛隊に入っておられると思います。

久間国務大臣　自衛隊と言う場合の隊には入っていますけれども隊員ではない、防衛庁長官と政務次官は隊員ではないというようなことを就任したときに何か聞かされたような気がいたしますので、その辺は後でまた整理してみます。

岡田委員　今の件は単なる事実関係でございますので、次に移りたいと思います。

それでは、防衛庁の内部部局が、先ほど長官もおっしゃったような意味での実力組織としての狭義の自衛隊に対してこれをコントロールするというのは、これはシビリアンコントロールのうちに含まれることなのでしょうか。

久間国務大臣　内部部局が自衛隊をコントロールするという、それがシビリアンコントロールだとは思いません。

シビリアンコントロールといいますのは、先ほど言いましたように、私の認識では、政治が軍事に対して優先するということで、防衛庁長官が自衛隊に対してそれをコントロールする、そのときに内部部局というのはあくまで防衛庁長官を補佐する役割にすぎないのじゃないか、そういうふうに思っております。

要するに、防衛庁長官がコントロールし、あるいはその上の総理大臣を初めとする内閣がコントロールし、さらには国会がコントロールする、これがいわゆるシビリアンコントロールの基本ではないかというふうに思っているわけでございます。

岡田委員　私もそこの認識は全く同じであります。

その上で、それでは国会のシビリアンコントロールというものをどう考えるかという問題がございます。

もちろん法律の審議、きょうもそうでありますが、法律の審議を通じて国会がコントロールする、あるいは予算の審議を通じてコントロールする、これは非常に当然のことであり、わかりやすいわけですが、国会には国政調査権というものもございますから、私は、国会の狭義の自衛隊に対するコントロールというのは、予算や法律の審議を通じてのコントロールにとどまらない、国政調査権に基づいてより広い意味でのコントロールの責任がある、こういうふうに思うわけですが、長官のお考えはいかがでしょうか。

久間国務大臣　いわゆるシビリアンコントロールのトップは、日本の行政組織あるいはそれと立法府とのかかわり方、そういうことから考えますと、そのトップにあるのは国会だろうと思います。そういう意味では、国会はシビリアンコントロールの頂点に立っていると思います。

それで、具体的には、今言いましたように、予算を通じあるいはまた法律の審議を通じ、さらには時には国政調査権を通じ、あるいはまた、内閣そのものをあるいは防衛庁長官を罷免することを通じ、いろいろな形でコントロールする、そういう仕組みになっているのだろうと思います。

岡田委員　それでは、以上の議論を前提にして具体的な話に入りたいと思います。

自衛隊の幹部の皆ざん、ここで言う自衛隊というのは先ほど言いました狭義の自衛隊ということですから、具体的に言えば、例えば統幕議長でありますとか、陸海空幕長でありますとか、そういった方々を念頭に置いておるわけでありますが、そういった自衛隊の幹部の皆さんが国会において答弁をする、今政府委員ではございませんから、今求めるとすれば説明員あるいは参考人という立場になると思いますが、そういうことについて、長官は、これは望ましくないというふうにお考えですか、それとも、もちろん所掌でないことは発言できないのは当然の前提だと思いますが、所掌のことについて発言をすることはむしろ望ましいというふうにお考えでしょうか。

久間国務大臣　先ほど国会がシビリアンコントロールの頂点に立つとは申しましたけれども、その頂点に立つ国会が、防衛庁長官を飛び越えて自衛隊員をコントロールすることがシビリアンコントロールの仕方としていいかどうか、これはまた立法政策上別の問題でございます。

したがいまして、防衛庁長官が国会との関係では一応いろいろな答弁に立っているわけでございまして、これを補佐するために、現在の国会法では、政府委員としていわゆる参事官という制度を設けて、局長等を政府委員として任命するという形になっております。それを一応原則として書いているわけでございます。

そうしますと、国会法のそういう趣旨を考えますと、国会がいわゆる制服の自衛隊を直接コントロールするということは余り考えてなくて、防衛庁長官を通じて一つの行政機関をコントロールするという形の中でシビリアンコントロールがとられているのが我が国の建前じゃないか。かといって、先ほど言いましたように、国会の方の国政調査権を排除するものではございませんけれども、そういう仕組みになっているのじゃないか、そういうふうに私は理解しているわけでございます。

したがいまして、防衛庁長官が国会に対してコントロールを受けている、その一環としていろいろな説明をしたりあるいは答弁をしたりする中で、防衛庁長官が必要と感じた場合には、政府委員だけではなくて説明員として出す場合もないことはない、要するに排除はしていないと思いますけれども、全体の流れから言いますと、現在そういうことを余り求めていないような制度になっているのじゃないか、そういうふうに思います。

これが立法政策上いいか悪いかの判断は別として、現在の制度を全体として眺めますと、そういうような制度になっているのではないか、そういうふうに思うわけでございます。

岡田委員　ちょっと議論が混乱したと思いますが、私は、国会に来て答弁をしていただくことが、国会が狭い意味での自衛隊ないしは自衛隊の幹部を直接コントロールするという趣旨で申し上げているわけではございません。基本的には、国会では御答弁いただくのは長官であります。国会法上はそれを補佐するものとして政府委員あるいは確立した慣行としての説明員、こういう制度がございます。

したがって、長官がすべてお答えになるのであれば、それはそれである意味では尽きてしまうわけでありますが、長官を補佐するものとしてそういった狭義の自衛隊の方にも来ていただくということが当然あってしかるべきではないか、それを排除するというのはおかしいのではないか、こういうふうに私は思うわけですが、いかがでしょうか。

久間国務大臣　今言いましたように、行政としてあるいは防衛庁、自衛隊として、防衛庁長官が国会に対して責任を負うといいますか、そういう形でやっておりまして、それを補佐するために政府委員が補佐をし、必要に応じて説明員が説明をするわけでございますから、防衛庁長官が必要と認めた場合はともかくとして、必要と認めない場合にそれを直接呼び出してやるということは、国政調査権として制度上は排除されていないけれども、そういうようなことが望ましいかどうか、これはまた別でございます。

そうすると、防衛庁長官が自衛隊のいわゆる制服を説明員として出すかあるいは政府委員として出すか、この辺はまた別途の判断があるわけでございますけれども、私は、従来の慣例からして、そこまではする必要がないのじゃないかということで、そういうようなことを求めていないということでございます。

制度上できないということではなくて、そういうことが余り従来からとられていないというのは、むしろ望ましくないというふうに考えられたからそういうことをしていなかったのじゃないか、そういうふうに思うわけでございます。

だから、法的にできるできないの問題と、そういうことをすることが妥当かどうかという問題、あるいはまた従来の慣行に照らしてそういうふうにするのが望ましいかどうか、いろいろな判断の中で従来とられてきていないのじゃないかというふうに思うわけでございます。

岡田委員　今、最終的にはそれは長官が決められる問題だというふうにお答えになりましたが、基本的に、国会にどなたに来ていただくのかということを決めるのは国会ではないかと私は思いますが、その点はいかがでしょうか。

久間国務大臣　国会がいわゆる国政調査権に基づいて出席をするということを議決したり何かして出された場合には、最終的にはそれは国会の方が決められることだと思います。

しかしながら、政府が提案している問題について、政府に対する質疑の形で行われる場合には、政府を代表するという形で答弁に立つわけでございますから、その制服なら制服の個人の判断とかそういうことについての話じゃなくて、組織体の長としてのそういう質疑になりますと、それはだれをもって説明させるか、だれをもって答弁するかというのは、一義的には防衛庁長官でございますけれども、その次の段階に、だれにさせるかというのは、防衛庁長官がそのときに判断することじゃないか。

それを越えて、もし国会でお決めになる場合には、それは国政調査権に基づいて、いわゆる議決に基づいてその本人に対する出席を求めるという手続によってやられる場合には、それは法的には可能だと思いますけれども、先ほど言いましたように、一般的な質疑の形でやる場合にはそうじゃないのじゃないかなというふうに思っております。

岡田委員　今長官は組織の長という表現を使われましたが、例えば今回の、今議論しております設置法等の一部改正では、統幕会議の所掌事務についての議論であります。そのときに、その統幕会議の議長に答弁を求めることができないというのは、今の御発言との関係でどういうふうにお考えでしょうか。

久間国務大臣　まず、統幕会議の議長は政府委員になっておりません。したがいまして、国会法からいきますと、防衛庁長官にかわって答弁するというわけにはまいらないわけでございます。これは制度上もそうなっているわけですね。

そうすると、何か細かいことについて説明員として説明するということになるわけでございます。そうしますと、説明員が説明するならば、言うなれば課長が説明するのと同じでございますけれども、それは政府委員というのがそれにかわって十分意見を聴取してから答弁すればいいわけでございますから、そのような必要はないということになるわけでございます。

だから、そういうのにかかわらず、もし制服についての組織としての意見ではなくて、その人の個人としての意見ということになりますと、これはまた別でございます。国会に対して行政府の長としてあるいは行政府が出したそういうような法案についての質疑の中で、個人としての説明者を求めるということは、これはまた別の問題じゃないか。だから、それはちょうど参考人とか証人とかそういう者の発言を国会は求めていろいろと調べられる、それと同じようなジャンルになってくるのじゃないかなというふうに思います。

岡田委員　この点は、統幕会議の所掌事務というものが、例えば他の内局の局長さんがその事務について所掌しているのかどうかという議論になりますから、後ほどまた議論させていただきたいと思います。

今長官の一応の御見解をお伺いしたわけですが、総理のこういう御発言は長官も承知しておられると思うのですね。自衛隊幹部が内局の同行なしに首相官邸や国会に来られないという雰囲気を変えるよう努力する、こういうふうに総理は平成九年に述べられているわけでございます。国会というのをはっきり言っておられるわけですね。その総理の御発言と今の長官の御発言というのは、かなりニュアンスが違うと私は思いますが、いかがでしょうか。

久間国務大臣　私も総理の言っておられることはわかるのです。官邸にも国会にも出入りしにくいような雰囲気というのはよくない。それは、大っぴらに官邸に行ったりあるいは国会にも行ったりしてもいい。

ただ、政府答弁として答弁に立つかどうかというのは別でございまして、長官が、自分が答弁に詰まるといいますか、要するにわからないことがあったときに、制服から気軽にいろいろ意見を聞いて、それをきちっとしたものにするとか、そういう場合には、そばにいてくれていろいろと話を聞いた場合がいい場合もございます。しかし、それと政府答弁として立つというのとはまた別でございます。

私は、総理が言ったように気軽に、気軽にといいますか、失礼ですけれども、要するに国会等にも出入りができるような雰囲気というのはあっていいのじゃないかというふうに思います。

岡田委員　官邸であれば、制服の方が官邸に行って、そこで総理といろいろお話をするあるいは情報を伝える、こういうことだと思いますが、国会に制服の方が来られるということは、別に、国会に来て、座って聞いているだけじゃなくて、やはり責任ある立場できちんと答弁をするということを念頭に置いて総理の御発言があったと私は思うのですが、この点はいかがでしょうか。

久間国務大臣　私は、その点については総理と打ち合わせたわけでもございませんから、それからまた聞いておりませんので、はっきりとした総理の意思がどうだったかはわかりませんけれども、政府として答弁するということになると、現在の国会法等の関係でいきますと若干問題があるのじゃないか、流れからいきまして。そういう意味では政府答弁としてはなかなか立ちづらい制度になっているのじゃないか、そういうふうに思っております。

しかしながら、例えば国会といいましても、総理が言ったのは、委員会だけではなくて、その他のいろいろな場合もあろうかと思いますので、私は、やはり国会にも、昔は近寄りがたいということでございましたけれども、そこまでする必要はないのではないかと。いろいろな形で、先生方から呼ばれた場合には、その内容については話を……。ただ、委員会で答弁するというのは、ちょっとまた違うのではないかというふうに思っております。

岡田委員　この件はまた別の機会に総理にも発言の真意をお聞きしてみたいと思いますが、総理が国会にも来やすくすると言う意味は、国会に来て単に座っているという意味ではなくて、それは国会でもきちんと発言をするということを念頭に置いたものだと考えるのが普通だと思います。その点については、総理の御見解をまたお伺いしていきたいと思います。

少し観点を変えますが、例えば陸幕長が、つい最近ですが、中国に行かれて、中国の遅浩田国防大臣と意見交換をされました。あるいは空幕長が、ガイドラインの問題について、現実は一線を画していくのはなかなか難しいという発言をされたというのが報じられております。

私は、こういう形で制服の方が他の国の政治家とお会いになったり、あるいはみずからの所掌を踏まえていろいろな御発言をされることは非常に結構なことだというふうに思っているのです。当然そういうことはあってしかるべきだと思います。

ただ、そういうことについて、国会で、この場で御意見を聞きたい。例えばガイドラインの問題で、一線を画するのは非常に難しい、それは現実を踏まえてそういうふうにおっしゃったのだと思いますが、それは具体的にどういうことですかということを私はぜひお聞きしたいと思りているのです。

そういうことをしないと、これから出てくるガイドライン立法についても、非常に机上の議論になってしまうかもしれない。やはり現実を踏まえなければできないと思うのですね。そういうことをお聞きするためには国会に来て答弁していただかなければなりませんが、そういったことについては、長官、どうお考えですか。

久間国務大臣　先ほどの空幕長の話等につきましても、私も説明を受けております。

一線を画するのが難しいと言ったのではなくて、航空優勢を確保しているから一線が画されたというふうに言うと、航空優勢を確保しているということが、どういう判断で航空優勢が確保されたかどうかという、そこの判断が非常に難しいということを言ったのであって、一線を画することが難しいと言ったわけではないのだけれども、そこのところを非常に強調されたということです。いずれにしましても、現況のいろいろな話を私も聞きました。

したがいまして、国会の審議等では防衛庁長官が責任を持って組織としては答弁するわけでございますから、防衛庁長官の答弁あるいはまた政府委員の答弁ではだめで、外で言った、記者会見で言った、記者に対して言った、あるいはまた雑誌に載った、その人間を呼ばなければ審議が進まないということでは、制度としてはないのではないかというふうに思っています。立法政策上どうするかの問題は別としまして、現行ではそういうことは必ずしも求められていないというふうに私は思っておるわけでございます。

だから、記者会見等でも、組織を代表して防衛庁長官あるいは防衛庁にかわって記者会見をし、あるいはまた外国に対して政策を言うのではなくて、あくまで防衛庁の政策の説明をしたにすぎない、そういうふうに思うわけでございますから、そこのところは、それからはみ出たものについては問題があろうかと思います。

岡田委員　私が申し上げているのは、社会的な実態として、そういう形で外国の要人とお会いになったりあるいは記者会見でもお話しになっている、それだけの実態があるものについて、なぜ国会だけが、それに対して何か壁があって、直接お話ができないのか。

国会というのは、基本的に参考人とか証人という形であればだれでもお呼びできる形になっております。例えば日銀総裁、これは独立性を保障されているわけですけれども、それでも国会には何度も来て御答弁されているわけですね。

そういうときに、政府の組織の中の一部である陸海空、三つの自衛隊の責任者あるいは統幕議長が国会で答弁しないということは、私は非常にバランスを欠いていると常識的に思いますが、いかがでしょうか。

久間国務大臣　日銀は政府からは一応独立した組織でございますから、日銀の判断を求める場合には日銀のトップである日銀総裁を参考人として呼ばなければ答弁ができないわけでございまして、大蔵大臣ではだめなわけでございます。

政府の組織内でありますと、必ずしもそういうわけではなくて、それをだれをもってするかというのは、例えば検察庁の場合だったら、検察庁の総長を呼ばずに刑事局長あるいは法務大臣が答弁する、そういうような慣例もございます。あるいは警察庁にしましても、警察庁長官ではなくて次長が政府委員として出ておりまして、国家公安委員長と警察庁次長が答弁に立っております。

だから、政府内の組織の場合に、そこの長がだれをもって答弁させるかというのは、今までの慣例あるいはまた現行の法律の制度、そういう中でどれが望ましいかということで決めているわけでございまして、私は、そういう意味で従来から政府委員をもって長官を補佐する答弁を行わせておるという、それは、一つの立法政策としてはそのようなことが望ましいということで従来やられてきたのではないかというふうに思うわけでございます。

岡田委員　私が申し上げているのは、従来そういうことで、昭和三十年代以降は今言ったような方々の国会における答弁というのはないわけですが、それをそろそろ考え直す時期に来ているのではないかということを申し上げているわけでございます。

従来がどうであったということを私は聞いているのではなくて、今これだけ実態があるものに対して、国会がそれに対して直接お伺いできないということは、最初の議論にも行くわけですけれども、シビリアンコントロールという観点からいっても、我々自身が直接生の声を聞けないということは、いろいろな意味で、法案審議をする、予算の審議をする、そういったコントロールをする際にもそれが支障になっているのではないか。

そういう形で、国会から閉ざされたところで狭い意味での自衛隊の存在があるということは、ある意味では自衛隊そのものが唯我独尊になる可能性もある。そういうことについてもっと風通しをよくして、大体ほかの国は、外国を見れば、アメリカなどはしょっちゅう国会に来てお話しになっているわけですね。そういうことを考えたときに、もう少し風穴をあけた方がいいのではないか。

私は、全部いつでも呼べるようにしろというふうにすぐ申し上げるつもりはございません。何らかのきちんとしたルールを設定して――基本論を言えば所掌に属さないことはしゃべれない、これは当たり前のことであります。しかし、もう少し具体的にわかりやすくルールをつくれと言うのなら、そういうルールをつくって、その範囲の中で御答弁いただくようにすべきではないか、こういうふうに御提言申し上げているわけであります。

今までのことを言っているのではない。これからそういうふうにすべきではないかというふうに申し上げているわけですが、いかがでしょうか。

久間国務大臣　先ほど、私は、シビリアンコントロールというのは、最終的、究極的には国会がシビリアンコントロールの頂点にあるということを申しましたけれども、その国会が防衛庁長官を飛び越えて、直接いわゆる制服をコントロールすることがシビリアンコントロールとは思わないわけでございます。防衛庁長官を通じてあるいは内閣を通じてシビリアンコントロールが徹底しておる、それでもって望ましいというような考えもあるわけでございますから、どちらがいいかは、これはまた立法政策上の問題かもしれません。

しかし、現時点で言いますならば、国会に直接制服を呼んで答弁に立たせることは、プラスの面もあるかもしれません、より具体的にわかって。しかし、またマイナスの面もあるかもしれません。これはわかりませんけれども、今の段階では、従来の考え方で処していっていいのではないかと思って、政府委員として任命せず、説明員として求めずに今日まで来ているわけでございまして、私はそのような考え方で対処していきたいというふうに思っているところでございます。

岡田委員　制服の方を国会に呼んで直接お話を聞くということは、制服の方を国会が直接コントロールすることと同義ではありません。制服の方を呼んで直接話を聞くことでよりよく理解が進んで、そしてシビリアンコントロールにそれが資するのではないかということを私は申し上げているわけでございます。

いずれにしても、長官は非常に消極的なんですが、恐らく総理の御発言と少し違うように私は思うのですね。そこのところは、なお予算委員会その他で、総理の御発言とも照らし合わせて、よくお伺いしたいと思います。

確かに、従来の国会のあり方に問題があった。冷戦時代の国会はイデオロギー対立てありますから、そもそも自衛隊というものを認めないという、そこから議論が始まっていたわけでありますし、認めたとしても揚げ足取りの質疑が横行していたという部分は、過去においては否めなかったと思います。

そういう中で制服の方を出すのはいかがなものか、こういう判断を当時の政府がされたのはそれなりに合理性があったと思いますが、時代も変わりまして、もうそういう時代じゃなくなった。そういう中にあって、依然としてそういう形で制服の方を呼ばないというのは、実は意図はほかにあるのじゃないか、私はそういうふうに思わざるを得ないわけでございます。

いろいろ聞いておりますと、例えば国会で厳しい質問に制服の方がうまく対応できないということになると、それが自衛隊の隊員の士気にかかわるとか、あるいは現実を踏まえて率直に答弁をしてしまうと、今までの内部部局の答弁と食い違いが出るとか、そういう発言も漏れ聞こえてくるわけでありますが、長官は、今私が言った二つの発言についてはどういうふうにお考えでしょうか。

久間国務大臣　確かに、制服の世界はイエス・オア・ノーで、非常に態度を明快にするというのが制服の世界でございます。しかしながら、政治の世界の場合には、対外的な配慮その他があって、なかなか答えられないケースというのはございます。

そういう意味では、日ごろからイエス・オア・ノーの世界で育ってきた人にしてみれば大変厳しい場所に立たされることにもなりかねないわけてございまして、今委員が言われたように、もし政府答弁することになったら、非常に苦労されるだろうな、苦しいだろうなという感じはいたします。

そういうような面が、特に国防等の問題については必ずしも明快にできない分野があるわけでございまして、先ほど浜田委員が情報の管理のあり方についても言われましたけれども、こういう管理等についても、それは知っているというふうに言った場合には、また問題になる。知らないと言ったならば、やっていないと言えば、また問題になる。そういう問題である場合があるわけでございまして、そこの辺は御理解を賜りたいと思うわけでございます。

私はよく例として挙げるわけですけれども、駐在所に変な男が来た、そのときに、あなたのピストルには弾が入っているのかと言われたときに、その駐在所のお巡りさんは、入っていると言えば相手は何もせぬかもしれぬ、そのかわり、その銃を今度はねらってくるかもしれぬ、だから、入っているような入っていないような、どちらも答弁に困ってしまうというような、そういうケースをよく言うことがございますけれども、国の安全の問題についてはそういう分野がないとは言えないわけでございます。

そういうときに、先ほど言ったようなイエス・オア・ノーの世界で育ってきた人を、とにかくそういう席に持ってくるというのは、本人にとっては非常に苦しいだろうなというふうに思わぬでもございません。

岡田委員　今の大臣の御発言は、国会では言えないことがいっぱいあって、それは、背広の方はうまく言い抜けるけれども、制服の方はイエス・ノーがはっきりしていてなかなか難しいからそれはだめなんだというふうに聞こえて、私は、今の発言は、国会に対してかなり問題発言だと思いますよ。

同時に、制服の方に対しても、これは秘密ですから言えませんということは当然認められてしかるべきだと私は思うのです。しかし、今おっしゃったように、イエス・ノーの世界で生きてきたからうまく答弁できないというのは、私は、制服の方に対しても随分な言い方じゃないかというふうに思いますが、いかがでしょうか。

久間国務大臣　私は、うまく答弁できないなんて言ったわけじゃございませんで、イエス・ノーの世界で生きてきた人は、そういうような場に立ったときに大変つらい思いをされるだろうなということを言ったわけでございます。その人の立場に立って考えたときに、そういうつらい立場に立つことになるのじゃないかということを申し上げたわけでございまして、この辺もよく御理解賜りたいと思うわけでございます。

岡田委員　前の杉山統幕議長が、退任のときの会見で、制服の知見を承知した上でコントロールするのがシビリアンコントロールだ、あちこちで専門的な知見を活用していただければありがたいというような趣旨のことを、これは平成九年、昨年ですが、述べておられるのですね。なかなか現役のときは言えない、やめるときに皆さんおっしゃるのですが、私は、ここに制服の方の気持ちというのが出ているのじゃないかというふうに思います。

いずれにしましても、これだけの実態のあるものについて国会で直接お伺いできないというのは極めて異常なことだ、私はそういうふうに思います。したがって、この点について、さらにこれからも議論していきたいと思いますが、それでは、少し細かい議論をしたいと思います。

防衛庁の方で、三月三十一日に、私の質問に対して書類で御答弁をいただきました。その中で言っておられることは、簡単に言いますと、国会というのは基本的に政策的な問題を議論する場である、そして、政策的な問題については内局が権限を持っている、だから、内局の局長さんや官房長さんが答弁するのだ、こういうロジックだというふうに思うわけですけれども、国会というのは政策的な観点のみを議論する場なんでしょうか。

久間国務大臣　それは、必ずしもそうじゃございませんけれども、国会で議論されるのは、例えば事実関係のいろいろな認定、そういうこともあろうかと思います。しかし、それも何らかの政策につながっていくための事実追及じゃないかというふうに思うわけで、多分、そういう角度から政策的判断についての質疑の一環だというふうなとらえ方をして回答をしたのだと思います。

岡田委員　すべて政策にかかわるからとおっしゃいますが、基本的に、長官が全部御答弁されればそれで済むわけですが、そのもとで政府委員なり説明員が答弁するときに、それは所掌というものを踏まえて御答弁されるということだと思うのです。所掌のないことは答弁できないわけであります。例えば銀行局長が証券のことについて答弁したら、それはおかしいわけですね。したがって、所掌というものは大事だということになると思います。

そこで、この防衛庁設置法の問題になるわけですけれども、例えば統幕会議の所掌事務というのは二十六条に列挙されております。そういう列挙事項について、「統合幕僚会議は、次の事項について長官を補佐する。」というふうに出ております。一方で、十条に内部部局の所掌事務ということで、「内部部局の所掌事務は、次のとおりとする。」というふうに書いてありますね。所掌事務として内部部局のように具体的に書いてある場合と補佐するという書き方がしてある場合が設置法の中にもあると思うのですが、ここで言う補佐するということの法律的意味はどういうことなんでしょうか。これは事務方で結構ですから、お答えいただきたいと思います。

大越政府委員　お答え申し上げます。

防衛庁設置法の第十六条と二十六条で補佐という言葉が用いられておりますが、いずれも、これは防衛庁長官の職務を助けるという意味だというふうに解釈しております。

岡田委員　助けるというのは、補佐という言葉を言いかえただけなんですが、法律的にはどういう意味があるのかということを私はお聞きしております。

大越政府委員　防衛庁長官がいろいろな意思決定をされるときに意見具申をするあるいはいろいろな意見を申し上げる、そういった面で長官を助けるという意味だというふうに解釈しております。

岡田委員　法制局、来ておられると思いますが、内閣法制局も同じ見解ですか。

宮崎政府委員　各省設置法に補佐するという言葉は多々ございますわけでありまして、法律論といたしましても、補佐するというのは、その補佐される者の誤りなからしめるためにこれを助けるということ以上に特段の意味があるとは存じておりません。

岡田委員　それで、この十条と二十六条の関係なんですが、設置法の十条は内部部局の所掌事務が書いてありますね。その中に、例えば防衛及び警備に関する基本及び調整に関することというのが一号で出てまいります。二十六条は統幕会議の所掌事務、「統合幕僚会議は、次の事項について長官を補佐する。」と各号に掲げてありまして、例えば統合防衛計画の作成というのは二十六条に書いてあるわけですが、統合防衛計画の作成そのものについては、基本的にこれは長官がつくる、それを統幕会議が助ける、こういうふうに読めるわけですが、そのことと、基本に関することは内部部局にあるという十条とはどういう関係にあるのでしょうか。

大越政府委員　お答えいたします。

二十六条で統合幕僚会議は統合防衛計画を作成をするという任務がこざいます。これは軍事的な見地からそういう案をつくるわけでございます。内部部局は、十条に基づきまして、防衛、警備の基本について所掌しております、また行動の基本についても所掌してございます。

したがいまして、設置法の十六条におきましては、官房長、局長はその所掌事務に関しまして長官を補佐するのだ、その補佐の中に、統幕会議の所掌する事務について長官の行う指示または承認について補佐をするということでございますので、統幕会議がつくりました防衛計画の作成につきましても、防衛、警備の基本あるいは行動の基本という観点から、長官がこれを承認する場合に、長官を補佐をして、その内容について関与をするということになります。

岡田委員　二十六条で、例えば統合防衛計画を作成するというのは、単に原案をつくるという意味なのですか、それとも別の意味なのですか。原案をつくるというのは、これは単なる事実行為であって、法律的な意味はありませんよね。そういうことをこの二十六条は書いているのでしょうか。

大越政府委員　これは一番最初から手順を追って申し上げますと、統合防衛計画を作成する場合には、防衛庁長官の方からどういう方針でこれをつくりなさいという指示を与えます。長官がこの指示を与える場合には、この第十六条の第三号に基づきまして、統合幕僚会議に対しまして長官の行う指示について内部部局の局長等はこれを補佐をするということでございますので、その指示について内局の方が起案をして、長官の決裁を受けて、長官から指示をするということでございます。その指示を受けまして、統合幕僚会議の方は統合防衛計画を作成をします。

これは軍事専門的な観点から作成をいたしまして、それが長官の承認を得る過程におきまして、この第十条に基づいて内部部局が有しております防衛警備の基本でありますとか行動の基本といった所掌事務の観点から、これについてそのまま長官が承認するのが適切かどうかということについて長官を補佐をするということでございます。

岡田委員　それは事実上そういう運用をしておられるというお話だと思うのですが、今おっしゃった十六条の三号で、統幕会議の所掌する事項について長官の行う指示または承認に対して官房長及び局長は長官を補佐するというのは法律上書いてあることであって、事実上の決裁の流れを今御説明されたと思いますが、その決裁の流れがそれに沿ったものかどうかということだと思うのですね。

私は、基本的なところとして、基本は内部部局の所掌でありますから、そこの部分についていろいろ長官の承認に当たって内部部局が物を言われるのはこの法律上もあり得ることだと思いますが、この基本以外の部分については内部部局は権限がないというふうに考えるべきだと思いますが、この点はいかがでしょうか。

大越政府委員　内部部局は、この十条の規定に基づきまして、防衛、警備あるいは行動、その他の基本について所掌しておるわけでございますが、こういった基本的な事項について判断をする場合には、当然いろいろな軍事的なあるいは技術的な専門事項についても承知をした上でもっていろいろな判断をするわけでございますので、そういったいろいろな技術的な、専門的な事実についても掌握をしているということだと思います。

岡田委員　今の話だと、二十六条の「長官を補佐する。」というのは、何を補佐するのかなというふうに思うわけでございます。

今の一連の防衛庁の解釈について、法制局、法律の解釈としてそういうことで正しいというふうにお考えでしょうか。

宮崎政府委員　防衛庁設置法の解釈、運用につきましては、やはり詳細は防衛庁の御担当の方からお答えいただくべきことだとは思いますけれども、第十条で、内容的に、防衛及び警備の基本に関すること、あるいは自衛隊の行動とか組織などに関することというのは内部部局の所掌事務というふうになっておるということでございますので、その基本に関することというものに関しては、今防衛庁の方から御答弁のありましたように、軍事技術的なこと等も含めまして内部部局の所掌であるということについては、それは相当な解釈であろうというふうに存じます。

岡田委員　結局、基本という言葉のもとで、すべて内局のチェックがないと動かないような仕組みに現実の運用はなっている、そういうふうに私は考えるわけでございます。そのことは、結局、二十六条で統幕会議の所掌事務を定めた意味を空洞化させている、私はこういうふうに思いますが、長官、いかがでしょうか。

久間国務大臣　防衛庁長官は、防衛庁といいますか、自衛隊も含めてですけれども、全体を統括するということになっているわけですね。そして、現実には、例えば先ほど言われました統合防衛計画にしましても、防衛庁長官として指示をして、そして統幕会議がつくって、そしてそれを承認する、そういう形で動いているわけですね。

そして、今言われたのは、二十六条では指示を得て作成するというふうになっていないじゃないか、そういうお考えだと思うのですけれども、その前提として、自衛隊は自衛隊法第八条で防衛庁長官が統括するという規定になっておりますから、それを受けてやっておりますので、要するに、先ほどのシビリアンコントロールと同じでございまして、防衛庁長官の指示なくしては自衛隊は勝手には動かないという仕組みになっておりますから、その隊法八条を受けてその中での二十六条だ、そういうふうに理解していただければいいのではないかと思うのです。

そして、それを受けてやるときに、指示または承認の場合には内局がそれに対して補佐するといりことになっておりますから、内局は防衛庁長官を補佐しなければならない立場でございますから、指示あるいは承認については、その中身について関与するということでございます。しかし、あくまでそれは補助でありまして、補佐するわけでございまして、防衛庁長官が指示または承認をする、そういう形になるわけでございます。

岡田委員　今の長官の御答弁でちょっと違うと思うのは、内局は補佐をするのではございません。内局の所掌事務というのは具体的に書いてありまして、補佐をするのは参事官であります。参事官が補佐できるのは基本方針の策定でありまして、私は、具体的な計画をつくるというのは基本方針の策定ではない、そういうふうに思うわけであります。

私が申し上げておりますのは、基本的に、基本的な事項、基本及び調整に関することを内局が所掌事務として持っているということをもって、統幕会議その他の狭義の意味の自衛隊の皆さんがやったことについて細かくすべてにわたってくちばしを入れるような実態になっているのじゃないか、そのことが果たして本当の意味でのシビリアンコントロールという観点からも妥当なことなのかどうか、そういう問題意識で申し上げているわけでございます。

久間国務大臣　いや、十六条では、「官房長及び局長は、その所掌事務に関し、次の事項について長官を補佐するものとする。」として、その中の三号で「統合幕僚会議の所掌する事項について長官の行う指示又は承認」とありますから、先ほど言いましたように、隊法八条に基づいて統括する防衛庁長官が指示または承認することについては、官房長あるいは局長、これは参事官でございますけれども、これが補佐していいのじゃないかというふうに思うのです。

岡田委員　そこの補佐するということの意味の中で、もとの権限として、基本、調整に関することということが根拠になっていると思いますが、基本的に、非常に細かくすべてにわたってチェックをされている、そのことが二十六条で統幕会議の所掌事務を独自につくったことの意味を失わせているのではないか、こういうことでございます。私の基本的問題意識は、具体的な作成、運用に関することも含めて、あらゆることについて内局がそれに対して口を出すというやり方が、本当にいざ有事のときに動くんだろうかということであります。

現実に、一番大事なときに動かないような仕組みを平時のときにいろいろやってみても全く意味がありません。それなら、ここまでは内局で確実にきちんとやります、それから先はむしろ狭い意味での自衛隊に任せますということを法律できちんともう一回書き直して、そしてそういう運用をしていくべきじゃないか、そういう問題意識できょうは申し上げたわけでございます。

時間も参りましたのできょうはこの辺にさせていただいて、また次回引き続いてこの議論をさせていただきたいと思いますので、よろしくお願いをしたいと思います。

終わります。

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